KURANG dari setahun sebelum peristiwa Gerakan 30 September 1965, sejumlah pejabat tinggi Jerman Barat, termasuk Duta Besar Jerman Barat untuk Indonesia Dr. Luitpold Werz, bertemu di Bonn pada Desember 1964. Pertemuan itu salah satunya membahas arah politik Indonesia, termasuk sikap pemerintah Sukarno terhadap negara-negara komunis seperti Tiongkok dan Jerman Timur.

Sikap pemerintah Indonesia yang berupaya netral dalam Perang Dingin membuat gelisah Jerman Barat. Bagi Jerman Barat, yang beraliansi dengan Amerika Serikat, sikap tersebut tidak hanya membuat Indonesia target strategis penyebaran komunisme di Asia Tenggara, yang dikhawatirkan meluas hingga Australia, tetapi juga berpotensi mendukung keberadaan dua negara Jerman.

Jerman Barat mengumumkan Doktrin Hallstein untuk menangkal pengakuan hukum internasional terhadap Republik Demokratik Jerman atau Jerman Timur. Kebijakan itu diambil dari nama Walter Hallstein, Sekretaris Negara Kementerian Luar Negeri Jerman (1951–1958) dan presiden pertama Komisi Masyarakat Ekonomi Eropa. Doktrin itu menganggap hubungan diplomatik negara-negara Dunia Ketiga dengan Jerman Timur sebagai tindakan tidak bersahabat karena berpotensi memperdalam perpecahan Jerman.

Oleh sebab itu, dalam arsip notulensi rapat internal di Bonn, Kepala Subbagian yang bertanggung jawab atas Asia Tenggara, Alexander Böker, secara intensif memantau komunikasi pemerintahan Sukarno dengan Jerman Timur, yang pengaruhnya semakin meningkat di Jakarta pada 1960-an.

“Indonesia dianggap sebagai penghalang atau batu loncatan komunisme menuju Australia... Kepentingan nasional kita untuk mempertahankan kehadiran di Indonesia menuntut pengorbanan finansial... Indonesia merupakan kasus uji yang menentukan,” demikian tertulis dalam notulensi rapat internal.

Pernyataan tersebut menunjukkan sikap Jerman Barat terhadap Indonesia. Alih-alih bersikap keras mengantisipasi terjalinnya hubungan diplomatik Indonesia dengan Jerman Timur, pihak Jerman Barat justru memilih menjadi mitra yang dermawan dengan menawarkan bantuan ekonomi dalam jumlah besar.

Dalam rapat internal itu, Böker meluncurkan Program Aksi Indonesia sebagai langkah memenangkan hati pemerintahan Sukarno. Jauh sebelum program tersebut diluncurkan, hubungan ekonomi Indonesia dengan Jerman Barat telah terjalin sejak 1950-an.

Sejarawan Till Florian Tömmel mencatat dalam Bonn, Jakarta und der Kalte Krieg: Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland gegenüber Indonesien von 1952 bis 1973, Jerman Barat dan Indonesia menandatangani perjanjian perdagangan barang pada Desember 1950. Kerja sama ini bahkan dilakukan sebelum dimulainya hubungan diplomatik.

“Ini merupakan perjanjian internasional mandiri pertama yang ditandatangani oleh Republik Indonesia yang masih muda... Bagi pihak Indonesia, yang terpenting adalah membangun ‘hubungan perdagangan langsung’ dengan Jerman Barat, sehingga dapat melepaskan diri dari rezim perdagangan yang dikendalikan Belanda,” tulis Tömmel.

Sementara itu, Indonesia yang ingin tetap netral dalam Perang Dingin, memungkinkan kerja sama ekonomi dengan pihak yang berlawanan dengan aliansi Barat, tak terkecuali Jerman Timur. Pada Februari 1954, delegasi dari Jerman Barat diundang ke Jakarta untuk membicarakan perjanjian perdagangan. Beberapa bulan kemudian, pada 9 Juni 1954, Kamar Dagang Luar Negeri Jerman Timur menandatangani perjanjian pertukaran barang dengan organisasi perdagangan Indonesia.

Arsip notulen rapat internal para pejabat tinggi Jerman Barat di Bonn pada Desember 1964. (Arsip Politik Kementerian Luar Negeri Federal).

Bantuan Ekonomi untuk Indonesia

Kabar kerja sama ekonomi Indonesia dengan Jerman Timur membuat jengkel Jerman Barat. Pada pertengahan 1950-an, kepentingan Jerman Barat di Indonesia semakin menonjol, yaitu menahan kekuatan-kekuatan di Jakarta yang menentang reunifikasi sesuai syarat-syarat yang diajukan negara tersebut, baik itu diplomat Jerman Timur maupun kelompok komunis Indonesia.

Puncaknya pada 1960-an ketika Sukarno memperluas kampanye anti-Malaysia menjadi konfrontasi umum melawan old established forces atau Neo-kolonialisme, Kolonialisme, dan Imperialisme (Nekolim), serta meningkatnya pengaruh Partai Komunis Indonesia yang lebih condong ke Mao daripada Moskow.

“Hingga akhir tahun 1964, Indonesia telah menjadi salah satu masalah tersulit bagi diplomasi perwakilan tunggal Bonn... Kebijakan Bonn terhadap Indonesia hingga musim gugur 1965 berupa upaya yang hampir tak terputus untuk mempertahankan penolakan pengakuan terhadap Jerman Barat... Bantuan pembangunan dan ekonomi dipolitisasi. Kementerian Luar Negeri tidak lagi mempertimbangkan masalah profitabilitas dan keberlanjutan; satu-satunya tujuan menjadi mencegah ancaman pengakuan diplomatik terhadap Jerman Timur melalui cara-cara moneter,” tulis Tömmel.

Langkah Jerman Barat mempolitisasi bantuan pembangunan dan ekonomi demi menyingkirkan Jerman Timur di Jakarta terlihat jelas pada masa konfrontasi Indonesia-Malaysia. Pada September 1964, Kementerian Luar Negeri Jerman Barat mendesak agar Kabinet Jerman Barat menyetujui pencairan pinjaman bantuan modal sebesar 15 juta DM (Deutsche Mark) kepada Indonesia sebelum Konferensi Tingkat Tinggi (KTT) ke-2 Gerakan Non-Blok di Kairo.

Permintaan itu menjadi kontroversi mengingat Jerman Barat adalah sekutu Inggris. Kementerian Keuangan menganggap permintaan itu akan menimbulkan kemarahan pemerintah Inggris. Setelah Kabinet setuju memberikan bantuan kepada Indonesia, Kedutaan Besar Inggris di Bonn menerima instruksi dari London untuk mengecam pemberian dana baru tersebut. Terlepas dari ketidaksukaan pihak Inggris, Jerman Barat terus menyesuaikan kebijakannya untuk menyingkirkan Jerman Timur dari Jakarta.

Ketika Duta Besar Indonesia di Bonn, Lukman Hakim, menyoroti sikap Jerman Barat yang terkesan menahan diri dalam kebijakan ekonomi, khususnya terkait Jaminan Hermes yakni asuransi negara atas kredit ekspor yang dibatasi untuk Indonesia; saran untuk melonggarkan pembatasan jaminan Hermes segera muncul.

Pembatasan Jaminan Hermes diberlakukan karena tanda-tanda kemerosotan ekonomi yang mengkhawatirkan dan risiko gagal bayar membayangi Indonesia. Sejumlah pejabat tinggi Jerman Barat melihat kondisi tersebut sebagai sesuatu yang tak terhindarkan. Namun, pertimbangan ekonomi harus ditempatkan di bawah prioritas utama kebijakan perwakilan tunggal di Jakarta.

“Situasinya serius. Kita dianggap sebagai ‘teman yang setengah hati’. Semua proyek besar akan dibatalkan jika kita hanya membiayai proyek-proyek kecil... Untuk mencegah terputusnya hubungan... bantuan ekonomi harus dilanjutkan... Pembatasan Jaminan Hermes harus dicabut,” demikian tertulis dalam notulensi rapat internal.

Utamakan Alasan Politik

Paparan itu disampaikan Luitpold Werz kepada Böker dan pejabat tinggi dari berbagai bagian di Bonn. Selain mendorong pencabutan pembatasan Jaminan Hermes, Werz juga menyarankan agar pemerintah menawarkan batas kredit tambahan hingga 100 juta DM untuk menunjukkan keseriusan kerja sama dengan Indonesia.

“Alasan politik harus selalu diutamakan terlebih dahulu, baru kemudian alasan ekonomi. Jika tidak, akan terjadi reaksi berantai di Asia Tenggara,” kata Werz. Reaksi berantai mengacu pada kemungkinan arah politik Indonesia berpindah ke kubu komunis.

Dalam rapat internal itu, Werz dimintai pendapat mengenai beberapa hal, mulai dari otoritas Sukarno, langkah yang harus diambil Jerman Barat untuk memperkuat dukungan Indonesia terhadap negara mereka daripada Jerman Timur, hingga dampak perundingan Jerman Barat dan Tiongkok terhadap Indonesia.

“Otoritas Sukarno saat ini masih cukup kuat untuk mengendalikan keseimbangan kekuatan. Jika kita membantu, kita juga akan memperkuat kelompok-kelompok yang bersahabat dengan kita (seperti misalnya angkatan bersenjata)... Negosiasi Jerman yang positif dengan Tiongkok akan meringangkan situasi Sukarno. PKI kemudian tidak akan bisa lagi melakukan agitasi terhadap Jerman,” jawab Werz.

Permintaan Werz agar pemerintah Jerman Barat menambah batas kredit untuk Indonesia tidak disetujui beberapa pihak, tetapi tak sedikit pejabat tinggi yang berpikiran sama dengannya dan menyetujui tuntutan tersebut.

Beberapa minggu setelah rapat internal, Kabinet Jerman Barat memutuskan dalam sidang khusus pada 18 Januari 1965 untuk memberikan batas kredit khusus sebesar 100 juta DM kepada Indonesia. Hal ini berarti pemerintah Jerman Barat bertanggung jawab atas ekspor perusahaan-perusahaan Jerman ke Indonesia hingga sebesar 100 juta DM.

Keputusan itu menunjukkan bahwa Kementerian Luar Negeri Jerman Barat telah berhasil mengungguli posisi ekonomi dalam menyusun langkah terhadap Indonesia. Walau begitu, terungkapnya keputusan kabinet juga memicu pertanyaan kritis dari para diplomat Amerika dan negara-negara sekutunya.

“Kebijakan pemerintah federal terhadap Indonesia semakin sering harus dijelaskan kepada mitra aliansi Barat. Para diplomat menggunakan istilah seperti ‘tindakan pertahanan politik’ saat menjawab pertanyaan rekan-rekan mereka mengenai bantuan ekonomi kepada Indonesia,” tulis Tömmel.*