DI ANTARA beragam komoditas yang menopang kas negara, tembakau menempati posisi yang unik. Ia bukan sekadar tanaman perkebunan, melainkan objek fiskal yang sejak awal diperlakukan berbeda sejak masa kolonial Belanda. Keuntungannya diambil, dipajaki, bahkan “dikunci” melalui mekanisme cukai. Sebuah instrumen yang lazim dikenakan pada barang dengan karakteristik tertentu.

Bagaimana dengan komoditas lain seperti gula atau hasil tambang? Mengapa justru tembakau dan produk turunannya yang dikenai cukai? Jawabannya karena tembakau menguntungkan dan keuntungan itu dihasilkan oleh industri pribumi. Dalam konteks ini, negara kolonial mengekstraksi pendapatan tanpa mengganggu kepentingan modal besar Eropa yang menguasai sektor gula dan tambang.

Berbeda dengan pajak biasa, cukai tidak dikenakan pada bahan mentah, melainkan barang jadi siap dikonsumsi. Dalam kasus tembakau, yang dikenai adalah rokok. Rokok merupakan produk massal dengan permintaan tinggi, mudah diproduksi ulang, dan pasarnya relatif stabil. Negara kolonial melihatnya sebagai sumber penerimaan yang aman, bahkan sebelum istilah itu populer dalam ekonomi modern.

Pemerintah kolonial Belanda menetapkan cukai ketika industri rokok kretek berkembang pesat di tengah krisis ekonomi global (malaise) tahun 1930-an. Pemerintah melihat industri ini memiliki daya tahan yang kuat, karena di saat sektor lain terpuruk, rokok kretek justru mampu bertahan, bahkan terus berkembang.

“Dalam catatan Darmawan Mangoenkoesoemo, di Kudus mengalami dua kali lipat penambahan pabrik rokok kretek dalam lima tahun (1929–1934). Menurut Parada Harahap, alasannya karena tidak perlu berpendidikan untuk menjadi pegawai dan bisa mencapai pasar kecil,” catat Amen Budiman dan Onghokham dalam Hikayat Kretek.

Berdasarkan catatan Kantor Statistik di Batavia, produksi tembakau di Jawa dan Madura pada 1931 menunjukkan skala yang sangat besar. Lahan seluas 241.135 bahu ditanami tembakau, dengan asumsi hasil rata-rata 5 pikul per bahu, maka total produksi diperkirakan 1,2 juta pikul atau setara 75 juta kilogram. Dari jumlah tersebut, ekspor tembakau sebesar 63.522.168 kilogram.

Dua pria Jawa Tengah menghisa tembakau. (KITLV).

Perkebunan besar di Vorstenlanden (wilayah-wilayah kerajaan) dan Besuki menyumbang 28.424.439 kilogram, sementara tembakau rakyat berkontribusi 35 juta kilogram dari total produksi 40 juta kilogram. Sebagian tembakau rakyat diserap oleh industri dalam negeri.

Untuk produksi rokok, digunakan 1.440.000 kilogram (dengan komposisi campuran tertentu), sementara produksi 7,5 miliar batang rokok menghabiskan 7.500.000 kilogram tembakau.

Selain itu, industri strootjes (rokok lintingan) yang mencapai 8 miliar batang membutuhkan 3.200.000 kilogram.

Secara keseluruhan, konsumsi industri sekitar 12 juta kilogram. Di luar kebutuhan industri dan ekspor, sisa tembakau 28 juta kilogram dikonsumsi oleh masyarakat, baik dalam bentuk lintingan maupun penggunaan lainnya.

“Maka, sejak saat itu pula komoditi eksotis ini dibebani pungutan pajak dalam bentuk cukai, yakni atas produk olahannya dalam bentuk rokok, sehingga sering juga disebut sebagai cukai rokok,” catat Gugun El Guyanie dkk. dalam Ironi Cukai Tembakau.

Upaya Penolakan

Pungutan cukai semula sporadis mulai dilembagakan. Pemerintah kolonial Belanda menerbitkan berbagai regulasi seperti Tabaksaccijns-Ordonnantie (1932–1949), yang mengatur pita cukai, tarif, hingga distribusi hasilnya. Ketentuan ini ditetapkan melalui Staatsblad Nomor 517 Tahun 1932 sebagai dasar pemberlakuan ordonansi cukai tembakau di Hindia Belanda.

Dalam aturan ini, objek cukai yang dikenakan adalah rokok, cerutu, strootjes, dan produk tembakau lain yang dihisap. Setiap produk wajib menggunakan pita cukai sebagai tanda telah membayar ketentuan. Tanpa pita cukai, barang dianggap ilegal. 

Kebijakan ini menggoncang industri kretek yang masih berkembang. Dampaknya meningkatnya produksi melinting rokok sendiri karena lebih murah, menurunnya daya beli, dan menekan produsen kecil.

Penolakan datang dari berbagai daerah seperti Tulungagung dan Kudus. Para produsen dan buruh memprotes karena tidak terwakili dalam komisi cukai dan khawatir industri yang menyerap ratusan ribu tenaga kerja akan terdampak serius. Mereka menilai cukai tinggi dapat menurunkan produksi, bahkan menyebabkan penutupan pabrik.

Nitisemito. (Repro Hikayat Kretek).

Dalam surakabat Het Nieuws van Den Dag voor Nederlandsch-Indië, 23 Januari 1933, pegusaha besar seperti Nitisemito dari Kudus, yang sementara bermukim di Salatiga, tetap mampu menjalankan usahanya, sementara banyak pekerja di Kudus kehilangan pekerjaan tanpa kejelasan. Kondisi ini memicu kekhawatiran serius terhadap pemenuhan kebutuhan hidup para penganggur.

Di sisi lain, industri rokok di kota Semarang, Ambarawa, dan Yogyakarta justru berkembang. Akibat kebijakan cukai tembakau, produsen di Kudus mengalami kerugian besar, baik bagi pengusaha maupun para pekerja, yang dampaknya tidak mudah dipulihkan.

Kendati demikian, pemerintah tetap melanjutkan kebijakan tersebut. Bahkan, sistem cukai cenderung menguntungkan produsen besar, sementara produsen kecil terdesak keluar dari industri.

Pemerintah menyatakan dalam pembentukan panitia ahli cukai tembakau pada 1932, industri kretek dari Jawa Tengah dan Jawa Timur telah diwakili oleh seorang ahli, termasuk produsen dari Kudus yang dianggap berpengalaman. Upaya mencari anggota pengganti dari kalangan pribumi terkendala minimnya kandidat yang memenuhi syarat dan bersedia, sehingga posisinya diisi ahli keturunan Tionghoa.

Pemerintah juga memberikan kelonggaran teknis, seperti memperpanjang jatuh tempo pembayaran cukai hingga 1 Februari 1933. Secara umum, pemerintah menilai penerapan cukai tidak akan menurunkan produksi maupun penyerapan tenaga kerja secara signifikan. Meski beberapa pabrik sempat tutup, hal itu dianggap sementara akibat penumpukan stok sebelum kebijakan berlaku.

Sementara itu, laporan di lapangan menunjukkan penutupan sejumlah pabrik, meskipun kembali beroperasi. Pemerintah kolonial melihat belum perlu intervensi terhadap dampak sosial ekonomi kebijakan tersebut. Bahkan, aturan cukai ini terus diadopsi hingga awal kemerdekaan Indonesia.

“Setelah kemerdekaan, pemerintah Indonesia melanjutkan pemungutan cukai tembakau dalam UU Darurat Nomor 22 Tahun 1950 Penurunan Cukai Tembakau. Undang-undang ini mengatur harga jual eceran (HJE), pemungutan cukai yang diturunkan, dan penetapan golongan-golongan pengusaha tembakau yang dibebani kewajiban membayar cukai,” catat Gugun.

Meski Indonesia telah merdeka, kebijakan pemungutan cukai tembakau masih mengadopsi warisan pemerintah kolonial Belanda. Sistem pita cukai, penggolongan produk, hingga mekanisme pengawasan masih bersinambungan.

Perbedaannya terletak pada tujuannya. Jika pada masa kolonial cukai sebagai alat eksploitasi fiskal, sedangkan pada masa kemerdekaan cukai menjadi sumber penerimaan negara sekaligus instrumen pengaturan industri tembakau.*